紐西蘭水務改革究竟有戲沒戲？

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9月28日，與三水改革密切相關的《水服務法案》(Water Services Bill) 在紐西蘭議會通過第三讀，它已基本上成為新的法律。10月4日，它完成了通往正式法律的最後一個步驟 (即Royal Assent)，至此，Water Services Bill終於塵埃落定，華麗轉身成Water Services Act 2021，將在2023年10月4日開始執行。

有了法律上的保障，地方政府部長Nanaia Mahuta 女士就可名正言順、大刀闊斧地推進其任內可能最為重要的項目之一 —— 三水改革 —— 之進程了。

 

三水改革的背景

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所謂「三水」，就是雨水、飲用水和廢水，它們涉及三類不同的基礎設施。根據紐西蘭國情，大約85% 的三水項目覆蓋城鎮地區，通常由各地的市議會負責管理；而對於鄉村、偏遠地區、毛利部落聚居區域，通常是由私人或社區服務供應商來滿足飲用水和生活污水處理方面的需要，因為資金和規劃的原因，這部分的基礎設施無論是容量還是功能都相對比較有限，更談不上符合可持續發展的要求。

促使政府下決心對現有飲用水供應狀況進行改革，根本起因是2016年8月在Hawke’s Bay 的Havelock North 鎮爆發的飲用水水源污染、導致超過8,000人中毒和4人不幸身亡的重大事件。紐西蘭每年有大約34,000人因飲用不合格的水而生病，數千戶家庭必須將水煮開方能飲用。首都惠靈頓的街道上不時會冒出污水的問題。這些或正是促使政府推出三水改革的直接原因。

三水改革的基本內容，這項改革由中央政府領導，旨在免除地方政府提供飲用水、廢水和雨水服務的責任，各地區按政府定義，分別歸入四個具有清晰邊界的大區塊 (稱為Entity)。

 

新的監管機構的基本職能

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2021年3月，紐西蘭的水務監管機構 Taumata Arowai 成立，該機構計劃在2021年下半年將取代衛生部擔任水務監管機構。

Taumata Arowai 將監督、管理和執行紐西蘭的所有飲用水法規。它還將對廢水和雨水網絡的環境績效進行監督。

它是一個獨立的政府機構，設有地方政府部長任命的董事會和部長任命的毛利人諮詢小組。這些任命尚未公佈。

Water Services Act 2021對飲用水供應商的類別、職能和義務作了明確的規定，同時提出了以按飲用水標準提供清潔安全的飲用水為中心、而必須嚴格遵守的各項要求，以及如果出現違規情況，將酌情按該法律進行處罰。相關規定將得到嚴格執行，處罰包括罰款和刑事訴訟。

按我們獲得的最新信息，Taumata Arowai 將於今年11月15日開始運作，換言之，從這天開始，衛生部作為老牌的飲用水監管機構將成為歷史。

按規定，各飲用水供應商有一年的時間從Water Services Act 2021通過之日 (2021年10月4日) 起在 Taumata Arowai 註冊。到目前為止，所有正式運營的飲用水供應商都是在衛生部註冊的。為幫助飲用水供應商完成註冊，全國各地共有約 500 多個站點 (主要在市政廳) 。提供常年供水服務的供應商有一年的時間來滿足新要求，而那些偶爾提供供水服務的供應商則有五年的時間來滿足要求。

政府還計劃設立第二個監管機構，作為水管理實體的金融監管機構，降低水供應不足的風險，同時還考慮降低納稅人的成本。

 

供水管理、所有權問題浮出水面

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雖然各地議會基本上同意全國大部分地區都需要投資，以保證飲用水基礎設施升級換代、適應人口增長和經濟發展的需要。然而，為數眾多的市議會反對政府的改革，主要是關於所有權和治理。

其中的原因可以理解，也合情合理。市議會花費了數年和巨額資金來資助納稅人，建設和維護他們的飲用水基礎設施資產，市議會作為民選的地方政府，代表選民的利益管理這些基礎設施。

雖然 Mahuta 部長一再表示這些設施將歸公有，但文件顯示這四個新實體 (即前面提及的4個Entity) 將「代表地方當局擁有和運營三個水域基礎設施，包括轉讓三個水域資產的所有權，並獲得具有成本效益的資本借款市場進行必要的投資」。

這非常清楚地表示供水設施所有權將轉移給四個實體，這些實體本身將由它們所服務的理事會集體所有，如此一來，各地市議會苦心經營多年的公共資產通過這樣的改革，其所有權和管轄權被剝奪了。

許多市議會爭辯說，他們在供水基礎設施方面做得很好，或者已經制定了計劃——已經預留了資金——來管理短缺。

他們擔心將他們的資產與需要更多投資的其他資產結合起來，意味著他們的納稅人已經為良好的供水服務付出了代價，而他們將面臨需要再次付出代價。這相當的不合理。

中央政府已計劃撥出約 25 億紐幣來平衡這個競爭環境，旨在消除這些擔憂。其中，20 億紐幣將用於消除分歧，5 億紐幣將用於支持議會過渡到新安排。

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各地市 (含區) 議會一再要求政府允許更多時間，讓各方人士都有機會瞭解政府的意圖，但Mahuta部長表示，原定兩個月的議會諮詢期限 (8月1日- 9月30日) 不會再延長，她要求全國各地的議會在10月1日前就三水改革提案提出反饋意見。於是，9月29日由政府組織的一個特別委員會通過Zoom 召開了一次特別視訊會議，審議以Mahuta 部長信件形式提交的草案。這封信概述了理事會的問題、關注點和向政府提出的建議，經過8週的分析和研討會，以瞭解改革提案及其對當地的影響。

雖然這段時間不打算邀請公眾參與，但議會仍希望當地社區能提出反饋意見，並與當地毛利社區的主席和CEO 進行溝通。事實上，缺乏民眾支持的方案很難延續下去。

據瞭解，對於全國四大區塊實體管理人員，將由各議會與當地毛利社區 (Mana Whenua) 的代表共同任命一個區域代表小組，由該小組來負責管理區塊實體的工作重點、管理戰略和期望達成的目標。這還不夠，該小組再任命一個獨立的遴選小組，後者將負責任命區塊實體的董事會。

提案還設定了一個時間表，要求新實體在2024年7月1日之前啟動運行。

這就不難理解為何一些議會擔心他們將逐漸失去對供水服務的控制和權威。

毛利人也有類似的恐懼，因為許多毛利社區並未和供水管網或污水系統相連接，他們擔心失去對現有供水系統的控制並被迫進行新的安排，由此產生相關成本。

 

各地議會的反對聲浪

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Auckland Council

奧克蘭市長Phil Goff 明確表示，在目前的環境下，奧克蘭市議會不會批准政府的改革方案。

他說：「我永遠無法支持創建一個實體的事情，該實體不會通過民選代表對其所服務的社區負責。」

在長期乾旱之後，奧克蘭地區仍然對居民家庭用水實行限制。

奧克蘭市議會9月23日的市議會召開的會議上，議員們以壓倒性多數投票支持了奧克蘭市議會的立場：奧克蘭不支持政府提議的治理和所有權模式，因為這消除了民主問責制和議會對供水服務實體直接控制權的喪失。

同時，市議會表示，它希望繼續與政府合作，考慮能夠更好地滿足政府和市議會目標的替代安排。但它一貫認為改革不應該是強制性的，市議會有權就是否「選擇加入」或「選擇退出」政府的改革提案做出最終決定。

此外，奧克蘭的21個地方委員會一致反對政府提案中的治理安排。

Whangarei District Council

Whangarei 議會是在Mahuta 部長宣佈改革方案之前就率先退出政府改革方案的議會。市長Sheryl Mai 表示，政府承諾提供的20億紐幣無法消除分歧，因為它遠遠低於市議會將控制的資產價值。議會不相信加入改革將使納稅人受益。

「我們對這一資產類別沒有債務……我認為總金額約為 1.33 億紐幣，這聽起來是很多錢，但這些資產的價值在 6 億紐幣到 12 億紐幣之間，這取決於你是否做重置價值，坦率地說……當我們失去控制時，這不足以讓我們說這是一筆好交易。」

Mai 市長說：「我想說，我們收到的 99% 的反饋是，他們支持我們暫時選擇退出的事實……而且他們中的許多人已經像其他議會一樣呼籲進行公投或進行調查。」

Whakatane District Council

位於豐盛灣的Whakatane 區議會在收到了壓倒性的社區反對意見後，已致函Mahuta 部長，對政府三水改革提案的許多方面提出了質疑，包括改革的速度、缺乏公眾諮詢、方案不夠明確及對提供給它的數據缺乏信心等。

Whakatane 區議會共收到了212條反對改革的反饋，其中許多由納稅人聯盟提出的請願書形式產生的。只有一人敦促議會全力支持政府的改革提案，至少有50人呼籲就改革進行全民公投。

「我們在這些方面的不確定性限制了我們與社區進行知情對話的能力，也影響了我們對一攬子計劃本身和擬議收益的信任和信心。基於這項改革的重大未知數，我們的納稅人的成本難以量化；因此，從任何穩健的意義上講，改革的短期和長期收益同樣不透明。我們需要了解一條清晰的路徑來支持我們理事會的戰略方向，尤其是在空間規劃和增長領域。」

議員們同意，Mahuta 部長的信函應說明議會不能支持或選擇加入擬議的改革。

Wellington City Council

惠靈頓市議會並沒有支持政府的提案，它在給政府的反饋意見書中，提出將「方案B」

改革的想法納入其三水系統。

市議會同意無論如何都需要改革其供水系統 – 基礎設施，而且無所作為並不是一個可供選擇的方案。

一份提交給市議會的報告預計，到2051年，家庭用水成本將翻一番以上。目前家庭平均每年花費為950 紐幣；如果不進行改革，30年內家庭年花費將會升至2,440紐幣。而報告顯示，政府改革一旦通過，將把成本降低到1,260 紐幣。

Central Otago

市長Tim Cadogan 表示，大約有九個不同的點，需要政府澄清或強調有問題的方面。他希望新實體能夠為不同城市的服務提供標準化定價，以及某種消費者保護模式。

「目前，如果有人對他們的水有投訴，他們會打電話給他們的市長或議員，但如果這個過程繼續下去……誰會為消費者說話？」

South Wairarapa

市長 Alex Beijen 認為所有市議會都認識到變革的必要性，但這並不意味著提議的改革是最好的推進方式。

「我認為改變的理由很好，我不同意政府的模式，」他說。 「我們沒有人會說擁有高效的水調節器是一件壞事……因此高效的調節器將推動變革。

「關於治理，我認為這是我們的議會和公眾正在努力的地方，因為我們只有一個選擇，而這個選擇是將……本地持有的資產轉移到一個不一定適合目的的結構中。 」

Matamata-Piako

市長 Ash Tanner 表示，他們還沒有選擇加入或退出，但不支持當前的提議。

「如果我們採用他們為實體 B 討論提議的 22 人理事會模式，我認為小 Matamata-Piako 最終不會對發生的事情和投資的內容有很大的發言權。」

他說，市議會對政府的數據沒有信任或信心，想要「一些可信的事實和數據，一些加起來的東西」。

Napier

Napier不支持政府的改革提案，市長 Kirsten Wise 質疑政府的數字。

「我們很清楚，出於多種原因，霍克斯灣模型是我們希望追求的模型，」她說。

「我不明白你如何才能真正保留當地的聲音，因為他們提議成立一個由 10 到 12 名代表組成的治理委員會。我們擔心資產轉移，我們擔心未來私人私有化的潛在風險。 」

Westland

Bruce Smith市長表示，政府衡量成本和收益的數字「並不可信」，而且，當「幾乎」所有其他議會都持同樣觀點時，這就是一個問題。

納稅人向議會發出了「選擇退出」的強烈信息 —— 他們對治理和資產所有權有著熟悉的擔憂：「他們覺得他們已經為這些資產付出了代價，他們並不想將這些資產以7或8紐分的低價轉讓給任何人。」

Hawke’s Bay

Hawke’s Bay的當地政府領導人和毛利族代表認為，他們不相信政府提出的三水改革方案，因為完全不適合該地區。

他們已寫信給Mahuta 部長，尋求更多細節並重新考慮，他們在信中說明為甚麼政府的提案目前無法滿足Hawke’s Bay的三個供水服務的需求。

 

少數支持政府的議會

Nelson 的Rachel Reese市長認為，從長遠來看，政府的提案對納稅人來說會更好。她說，改革模式需要強有力的保護以防止私有化，但改革可能已經醞釀了20年，並且需要高效、可靠、能負擔得起的給排水基礎設施。

「成本增加和氣候變化的挑戰不會消失，我認為，如果政府決定把這個放在太硬的籃子裡，那將是一個失去的機會。我們的城市，實際上在飲用水方面相當不錯，我們有一個非常好的處理廠，我們的大壩有可靠的水源，但我們也有一些相當古老的地下基礎設施。」Reese 市長似乎很有信心。

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從某種意義上說，政府提出並開始努力實施的三水改革，其實質就是將飲用水、雨水和廢水系統的控制權，從67個議會手中奪走，轉交給政府認可的4大區塊水務實體的一個過程，等於是政府將重要的地方政府管轄基礎設施的所有權重新分配。這樣做的結果，自然要遭到各地議會的反對。

另一方面，如此將資產所有權重新配置、集中管理，先不妄言會不會出現腐敗，起碼有可能導致運作效率低下，特別是當某一區塊實體內出現水污染事故後，能否及時應對並消除不良影響、恢復正常供水，很令人懷疑。而在目前的管理體系下，任何一個議會，對其管轄範圍內的設施狀況相當清楚，一旦出現意外，能夠及時採取有效措施，會將問題控制在最低風險。

在如此多市 (區) 議會強烈反對的情況下， Mahuta 部長如何應對，或將決定政府三水改革的成敗，這會是一場很精彩的地方諸侯與中央政府之間的博弈，讓我們靜觀其變。

責任編輯：劉潤菁